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索 引 号:
008534509/2020-00180
文件编号:
发布机构:
县自然资源和规划局
发文日期:
2020-12-02
主 题 词:
解读
《土地管理法》与空间规划解读
《土地管理法》与空间规划解读《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)颁布于1986年,于1987年1月1日起实施。33年来,《土地管理法》历经了多次修改和完善,从1986年《土地管理法》颁布,到1988年《土地管理法》修改,1998年的《土地管理法》全面修订,再到2004年的《土地管理法》修改,无一例外,都与党中央的重大决策密不可分。2019年8月,在全国总结农村土地制度三项改革试点成果基础上,第十三届全国人大常委会以修正案方式对《土地管理法》进行了修改完善,在集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革、农村宅基地制度完善、“多规合一”改革、永久基本农田保护、国家土地督察制度实施等方面作出了多项重大突破。一、1986年《土地管理法》颁布1986年6月25日,第六届全国人大常委会第十六次会议通过并发布《土地管理法》,1987年1 月1日起正式施行。这是新中国成立后颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律,它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革,标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。1986年《土地管理法》共七章五十七条,是在《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》的基础上,结合当时土地管理的实际制定的。它对土地的所有权和使用权、土地的利用和保护、国家建设用地和乡(镇)村建设用地、法律责任等作出多项规定,奠定了改革开放初期我国土地管理制度的总体框架和思路,具有重大的历史意义。1986年《土地管理法》的颁布实施,从根本上开创了我国土地管理工作的崭新局面,这主要体现在三个方面:一是第一次实现了全国城乡土地的统一管理,组建了国家土地管理局;二是组建了一支土地管理队伍,国家、省、市、县和乡镇五级土地管理体制形成;三是以《土地管理法》为核心的土地管理法律法规体系框架初步形成。二、《土地管理法》的修改历程(一)《土地管理法》第一次修改——推动土地有偿使用制度改革1988年4月,第七届全国人民代表大会常委会第一次会议通过了《宪法》修正案,删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定,同时在该条款中增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日,第七届全国人大常委会根据《宪法》修正案,通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》,在《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容,并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容,相应对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚、处罚程序等内容也进行了修改。在此基础上,国务院于1990年发布了《城镇国有土地使用权出让和转让条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》,管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台,该法对土地有偿使用制度做了较为全面的规定。1988 年的《土地管理法》修改,虽然修改的幅度不大,修改的条款不多,但它拉开了自然资源有偿使用制度改革的序幕,为土地作为生产要素进人市场扫清了法律障碍。(二)《土地管理法》第二次修订——确立最严格的土地管理制度框架1997年4月15日,党中央、国务院下发了《关于进步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11 号)文件,明确了市场经济条件下改革和完善土地管理制度的系列重大决策,并决定在冻结非农业建设占用耕地一年的时间里,完成《土地管理法》的修订工作。1998年《土地管理法》的修订正是在这种特殊的背景下启动的。1998年8月29日,第九届全国人大常委会第四次会议通过了《土地管理法》(修订草案),并于1999年1月1日起开始实施。1998年修订的《土地管理法》在我国立法史上创造了诸多“第一”——它是第一部提交全民讨论的自然资源法律;它是第一部经全国人大常委会三次审议通过的自然资源法律;它是第一部由全国人大常委会以零票反对通过的自然资源法律;它是第一部从法律上确立土地基本国策的自然资源法律;它是第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的自然资源法律;它是第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的自然资源法律;它是第一部法律与实施条例同步实施的自然资源法律。1998 年修订的《土地管理法》被称为市场经济条件下一部新的《土地管理法》:以耕地保护为目标,以土地用途管制为灵魂,以农民土地财产权保护为核心,以合理划分中央和地方土地管理职权为重点,正是这部法律的颁布实施,确定了世界上最严格的土地管理法律制度框架体系。(三)《土地管理法》第三次修改——明确征地制度内涵2004年3月14日,第十届全国人大第二次会议通过《宪法》修正案,将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同年8月28日,第十届全国人大常委会第十一次会议对《土地管理法》作出修改,一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”;二是将其他条款中的“征用”全部修改为“征收”。这次修改是一次适宪性的修改,虽然重点是将“征用”修改为“征收”,但从宪法和法律层面规定征收和征用要给予补偿,是重大的理念进步,体现了尊重物权、保护物权的价值导向。除了这三次修改之外,《土地管理法》还经历了一次没有完成的修改。2012年11月,国务院常务会议审议通过《土地管理法》修正案(草案),主要是对《土地管理法》第四十七条进行修改,授权国务院制定《土地征收补偿安置条例》。2012年12月,第十一届全国人大常委会第三十次会议对《土地管理法》修正案(草案)进行了审议。2014年,考虑到形势的变化,全国人大常委会决定终止审议。(四)《土地管理法》第四次修订——完善农村土地管理制度党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股,实行与国有土地同等人市、同权同价;缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。”“赋予农民更多财产权利。”“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度。”为审慎稳妥推进土地制度改革,2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月,全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》,在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》) 1个条款。授权决定还明确:对实践证明可行的,修改完善有关法律。33个试点取得的明显成效,为《土地管理法》修改奠定了坚实的实践基础。三、新《土地管理法》修订的重点(一)破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍原法规定除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化,导致农村土地资源配置效率低下,农民的土地财产权益受损。新法删除了原法第四十三条相关规定,允许集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用,还可以转让、互换、出租、赠与或者抵押。此项规定结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制,为推进城乡融合发展扫清了制度障碍,是新《土地管理法》最大的亮点。(二)改革土地征收制度原法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定,加之集体建设用地不能直接进入市场,使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道。新法增加第四十五条,首次对土地征收的公共利益进行界定,缩小了征地范围,限制了政府征地权。原法按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费。新法首次将国发〔2004〕28 号文件提出的补偿原则上升为法律规定,将原来的征地批后公告改为征地批前公告,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法。(三)完善农村宅基地制度旧法规定宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转。新法在原来一户一宅的基础上,增加宅基地户有所居的规定,对人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。新法还规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”,意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,下放了宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。(四)为“多规合一”改革预留法律空间新法为改革预留了法律空间,增加第十八条,规定“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先,绿色、可持续发展,科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间,优化国土空间结构和布局,提升国土空间开发、保护的质量和效率”。(五)将基本农田提升为永久基本农田新法将基本农田提升为永久基本农田,增加第三十五条,明确规定“永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途”,体现了基本农田永久保护的价值追求。(六)合理划分中央和地方土地审批权限原法对新增建设用地规定了预审、农用地转用、土地征收等从严从紧的审批制度。新法适应“放管服”改革的要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他的由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批。同时,按照“谁审批,谁负责"的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。(七)土地督察制度正式入法新法在总则中增加第六条,对土地督察制度作出规定:“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察”。以此为标准,国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。(八)不动产统一登记制度取代土地登记制度2007年颁布的《物权法》确立了不动产统一登记制度。2014 年国务院颁布《不动产登记暂行条例》。新法进一步确认了这一改革成果,在第十二条规定:“土地的所有权和使用权的登记,依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”同时删除了原法中关于林地、草原、水面、滩涂确权登记的规定。(九)完善农村土地承包经营制度为了做好与《农村土地承包法》的衔接,新法对农村土地承包经营制度进行了补充完善,明确了承包经营农村土地范围、承包方式、经营期限等,宣示农村土地承包政策将长久不变。(十)将农村宅基地改革和管理职责赋予农业农村部新法第六十二条将农村宅基地管理和改革的职能赋予农业农村部,在第六十七条、第七十五条明确违法占用耕地等违法行为的处罚主体增加农业农村主管部门,在第七十八条明确农村村民违法占地处罚的主体为农业农村主管部门。四、“多规合一”的国土空间规划2005年10月,十六届五中全在公报中对空间战略问题进行过如下表述:要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求,构建区域发展的框架。但是,各主管部门对空间规划的编制办法引发争论,“十一五”为了取得妥协,没有继续推进空间规划编制。这期间,各地各届政府在不同时期对发展与保护理解与执行,客观上存在极大的差异。一些地方为了抬高GDP增长速度与人口规模,提出超常发展目标,以期在中央政府严控土地的政策背景下,拿到更多的建设用地。一些城市在“十一五规划”在没有通过人大审议的情况下,“先上车后买票”、“生米做成熟饭”,不断圈地扩大城市规模,建设用地和地方发展密切挂钩,土地利用总体规划修编成为“马后炮”,普遍赶不上地方发展用地需求。按照《土地管理法》的规定,土地利用总体规划是采取自上而下、上下结合的方式编制,下级规划以上级规划为依据,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。在此基础上,确定土地利用年度计划,将建设用地指标下达地方严格执行。这一刚性约束机制在重点清理开发区的全国土地市场治理整顿中,成为一把铁尺。2003至2004年间,各类开发区数量核减70.1%,规划面积被压缩64.5%,取得了明显的成效。但是,为了绕开土地利用总体规划的刚性约束,各地采取申报重大项目争取特殊政策、协调争取扩大年度用地指标等方式,确保部分用地需求。对其他缺口,则可能采取批少占多、以租代征、临时用地等方式先行用地。土地年度计划指标与土地利用总体规划调整一度成为地方政府“走上去”公关的重中之中,使得规划在一定程度上失去了约束效力。批少占多、以租代征、临时用地等手段导致的违法用地问责机制又倒逼地方东挪西补、频繁调整土地利用总体规划,迫使土地利用总体规划在实际实施中一味逢迎地方发展,呈现“规划赶不上计划,计划赶上不变化”的怪圈。土地利用总体规划在宏观层面上,应该具备更多的综合调控职能,应在环境资源可承载的基础上,考虑未来人口的空间分布、经济分布、城市分布等问题,预测未来的城市发展形态、空间分布格局等,通过长远的空间战略格局,再着手空间规划、城镇体系规划,解决中观层面问题,再微观至城、镇、区的规划。但是在过去,区域规划是建设部的强项,其编制是国土规划的内容,国土规划又是国土资源部的职责,在机构职能整合前,难以实现规划的无缝对接。推进“多规合一”是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。2014年11月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和观会建设部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014〕 1971号),在全国28个市县开展“多规合一”试点。试点地区的工作主要围绕四个方面展开:一是合理确定规划期限。统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点,探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限,作为各类规划衔接目标任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限,研究探索将2025年或2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。二是合理确定规划目标。把握市县所处的大区域背景,按照县市的不同主体功能定位,以及上位规划的要求,统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等相关规划目标,研究“多规合一”的核心目标,合理确定指标体系。三是合理确定规划任务。按照资源环境承载能力,合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区,划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线,形成合理的城镇、农业、生态空间布局,探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。四是构建市县空间规划衔接协调机制。从支撑市县空间规划有效实施的需要出发,提出完善市县规划体系的建议,探索整合各类规划及衔接协调各类规划的工作机制。原国土资源部具体负责指导浙江省嘉兴市、山东省桓台县、湖北省鄂州市、广东省佛山市南海区、重庆市江津区、四川省宜宾市南溪区、陕西省榆林市等7个试点工作,指导试点地区立足实际,细化深化中央要求,开展了各具特色的改革探索,初步形成了“多规合一”的空间规划成果。2015年11月10日,习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十一次会议,研究经济结构性改革和城市工作时曾指出,要改革完善城市规划,改革规划管理体制。我国各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划职能部门分割、规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长;地方规划权力干预严重,规划修改频繁、朝令夕改等问题。2018年3月,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》出台,对自然资源和生态环境管理体制进行改革,统一所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,并明确“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”,同时,2019年对《土地管理法》进行修改,预留“国土空间规划”,“多规合一”的改革目标最终定谳。新《土地管理法》在土地利用总体规划的编制原则中增加了落实国土空间开发保护要求,严格土地用途管制;统筹安排城乡生产、生活、生态用地,满足乡村产业和基础设施用地合理需求,促进城乡融合发展的规定。新《土地管理法》中规划编制原则的修改,将指导今后国土空间规划中反映土地利用要求部分的编制,应当将最新的统筹安排“三生空间”、促进城乡融合发展的要求写入规划编制原则。新《土地管理法》第三章中增加了国土空间规划的内容作为第十八条,规定:“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先,绿色、可持续发展,科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间,优化国土空间结构和布局,提升国土空间开发、保护的质量和效率。”并且对国土空间规划与土地利用总体规划等相关规划编制的衔接作出安排。规定:“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”新《土地管理法》在附则中增加一条,作为第八十六条。规定:“在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”这条是对国土空间规划与土地利用总体规划、城乡规划执行中衔接问题的进一步明确规定。五、建立实施国土空间规划体系的新要求2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出,支持市县推进“多规合一”,统一编制市县空间规划,逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。空间规划要统一土地分类标准,根据主体功能定位和省级空间规划要求,划定生产空间、生活空间、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界,加强对城市地下空间的统筹规划。2019年3月,习近平总书记在参加第十三届全国人民代表大会第二次会议内蒙古代表团审议时,集中发表了对生态文明建设的新要求,提出要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,特别强调要坚持底线思维,以国土空间规划为依据,把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线 、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线,立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。2019年5月,《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)文件提出,建立实施国土空间规划体系分三步走:一是到2020年基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。二是到2025年健全国土空间规划法规政策和技术标准体系,全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制,形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。三是到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。在土地利用总体规划、城乡发展总体规划、主体功能区规划合并进入国土空间规划后,国土空间规划“底线思维”“控制原则”的“三条控制线”正式划定,分别为:生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。生态保护红线是环保领域的“底线”,永久基本农田是土地领域的“底线”,城市开发边界,则是城市发展的“空间上线”,这将是国土空间规划编制、实施、管理的三条刚性约束。(一)生态保护红线生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。划定生态红线时,优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域,以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。同时,对自然保护地进行调整优化,评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线,自然保护地发生调整的,生态保护红线相应调整。生态保护红线内,自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动,其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动,在符合现行法律法规前提下,除国家重大战略项目外,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。(二)永久基本农田永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给,实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布,根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况,在严守耕地红线基础上,按照一定比例,将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改,确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。(三)城镇开发边界城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要,可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界,涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础,综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力,框定总量,限定容量,防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区,为未来发展留有开发空间。此外,城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。六、国土空间规划的编制与审批(一)“五级三类”国土空间规划体系简介国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。按照分级分类建立国土空间规划的要求,国土空间规划体系从纵向看有国家、省、市、县、乡(镇)五级,从横向看有总体规划、详细规划、专项规划三类,共同构成我国目前“五级三类”的国土空间规划体系。国家、省、市县编制国土空间总体规划,各地结合实际编制乡镇国土空间规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划,相关专项规划、详细规划要服从总体规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划技术标准体系衔接。国家、省、市、县编制国土空间总体规划,国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础;相关专项规划要相互协同,并与详细规划做好衔接。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。市县及以下编制详细规划。在城镇开发边界内的详细规划,由市县自然资源主管部门组织编制,报同级政府审批;在城镇开发边界外的乡村地区,以一个或几个行政村为单元,由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划,作为详细规划,报上一级政府审批。相关专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域,为体现特定功能,对空间开发保护利用作出的专门安排,是涉及空间利用的专项规划。海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划,由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制,报同级政府审批;涉及空间利用的某一领域专项规划,如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施,公共服务设施,军事设施,以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划,由相关主管部门组织编制。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制,不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对,批复后纳人同级国土空间基础信息平台,叠加到国土空间规划“一张图”上。(二)国土空间规划与相关规划的关系1.与发展规划的关系一是国家级空间规划要为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。2018年11月,中共中央、国务院发布《关于统规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,提出明确各类规划功能定位,特别强调要强化空间规划的基础作用,国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,并以此为载体统筹协调各类空间管控手段,整合形成“多规合一”的空间规划。强化国家级空间规划在空间开发保护方面的基础和平台功能,为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障,对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。二是地方各级国土空间规划要加强与当地国民经济和社会发展规划的街接。2019年5月,自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号),要求各地方编制国土空间规划时,要加强与正在编制的国民经济和社会发展五年规划的衔接,落实经济、社会、产业等发展目标和指标,为国家发展规划落地实施提供空间保障,促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。2.与其他规划的关系自然资发〔2019〕87号文件要求,全面启动国土空间规划编制后,各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划,城市(镇)总体规划,以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等,要按照新的规划编制要求,将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。今后工作中,主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。因此,新《土地管理法》中对国土空间规划和土地利用总体规划、城乡规划做了衔接规定,在国土空间规划编制完毕并正式实施后,土地利用总体规划、城乡规划的概念和相关内容相应被国土空间规划替代,不会出现法律适用上的问题。(三)各级国土空间总体规划审查要点和编制要求1.各级国土空间规划审查要点全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排,是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲,侧重战略性,由自然资源部会同相关部门组织编制,由党中央、国务院审定后印发。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实,指导市县国土空间规划编制,侧重协调性,由省级政府组织编制,经同级人大常委会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,侧重实施性。包括:①国土空间规划分区和用途管制规则;②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局,城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准;③城镇开发边界内,城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求,各类历史文化遗存的保护范围和要求,通风廊道的格局和控制要求;城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标,高度、风貌等空间形态控制要求;④中心城区城市功能布局和用地结构等。2.国土空间规划编制要求一是体现战略性。全面落实党中央、国务院重大决策部署,体现国家意志和国家发展规划的战略性,自上而下编制各级国土空间规划,对空间发展作出战略性、系统性安排。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略,明确空间发展目标,优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局,确定空间发展策略,转变国土空间开发保护方式,提升国土空间开发保护质量和效率。二是提高科学性。坚持生态优先、绿色发展,尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律,因地制宜开展规划编制工作;坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界,以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念,加强生态环境分区管治,量水而行,保护生态屏障,构建生态廊道和生态网络,推进生态系统保护和修复,依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合,优化国土空间结构和布局,统筹地上地下空间综合利用,着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施,延续历史文脉,加强风貌管控,突出地域特色。坚持上下结合、社会协同,完善公众参与制度,发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段,改进规划方法,提高规划编制水平。三是加强协调性。强化国家发展规划的统领作用,强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容,其主要内容要纳人详细规划。四是注重操作性。按照“谁组织编制,谁负责实施”的原则,明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求,同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施,提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求,健全规划实施传导机制,确保规划能用、管用、好用。(四)国土空间规划的实施监管一是强化规划权威。坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。规划一经批复,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,防止出现换一届党委和政府改一次规划。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的,须先经规划审批机关同意后,方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任。二是监督规划实施。依托国土空间基础信息平台,建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上 级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查,将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制,建立国土空间规划定期评估制度,结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果,对国土空间规划进行动态调整完善。要实现空间规划的科学编制、实施、调整、完善和监督,前提是必须将地方政府、主管部门“动”规划的权力严格约束起来,无论设置怎样的专业审议和行政审查程序,都应该始终严格坚持一条硬杠杠——无论编制还是修改规划,都需人大审议,就是要经同级人大会议审查和通过,才可以进入批准程序,未经人大审查和通过的,不予批准,以避免规划调整的随意性。
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